需要指出的是，地方自治局并非政府机构，而是一种补充性机制，他们虽然顶着地方自治的名字，但实际上就是俄国官方把地方士绅和新式精英组织起来的一种会议，其中成员还包括医生、教师和律师等专门精英，他们参与其中也是为了发挥更大的文化和具体事务的专门建议能力。因为地方自治局主要的事务就是补充社会服务，并借此提高这些精英的社会地位，使得官府更加重视他们的地位，从事实上赋予他们一定的权益。这是他们的根本动机，但不可否认的是，这些纳税人精英通过兴办公共工程和具有浓厚慈善性质的事业给俄国广大农村和落后地区带来了更好的公共服务产品，尽管在早期这种政绩工程具有残酷性和压迫性——他们为了完成兴办教育的项目而逼迫农村公社提供更多甚至主要的资金来建立教育网点，而自治局仅仅是提供微薄的“奖励金”，但在后期贵族等级观念的衰弱与新式知识分子的参与度提高，使得自治局而不是公社成为兴办教育的主力军，维亚特卡、莫斯科、喀山、彼尔姆、圣彼得堡、塔夫里奇和赫尔松七个省的自治教育办学水平都比较好，特别是莫斯科、彼尔姆和维亚特卡三个地方，不仅学校、学生数量较多，且学校平均、学生平均支出都很高，可谓是“地方自治教育的典范”。

农民对于自己的子女参与教育自然也是热情的，但是他们本身就承担了高额的赋税和兵役等支出，如果再以农村公社为主体进行办学投资，那么入不敷出的情况只会更严重。自治局的權力在1905年之前并没有本质性的提高，但是自治局的参与者不同了，他们做出的行为也就随之不同。贵族心态不仅仅体现在歧视上，这里还包括在1861年改革中受到削弱和损失的原领主贵族们，他们的心态就是我自己损失了对你的人身控制权，现在还要我为了你们的儿女读书掏钱？那是必不可能的事情，这等于赔本还要给顾客搭上赠品。我想这是比等级意识更重要的一个原因。而后来的新式知识分子到来，他们虽然也有一定的阶层意识，认为自己是知识和文化的布施者，但是他们和农民公社之间没有直接的利害关系，不存在损失的止损心态，所以对于拨款的损失感并不强烈，反而能够通过公共事务建设来提高自身的名声和地位，这对于他们是有好处的，这种代际更替是很重要的基础。

另外，这些自治局之间也相互争斗，省级自治局和县级自治局之间的关系也不是很和谐，都怕对方越权，取代自己的地位，或者使得自己成为对方的附属机构。譬如说县级自治局负责的初等教育，省级自治局也不干涉，因为他们不想投更多的钱给县级，而县级也害怕省级把他们当成自己的分支与派出机构，另外如果省级拨款给县级，县级就必然要交出一部分资金匀给其他县分配，而该县本身的自治局就不乐意了，这些错综复杂的利益与权势关系造成了十分诡异的相互关系。不仅是第一代的自治局成员不愿意给农村花钱，而且平级自治局和省县之间的矛盾都很多，导致除了莫斯科省外的其他省级自治局和县级自治局之间的关系都很冷淡（维谢洛夫斯基，《近四十年地球史》，512）。

但是随着地方自治局对初等教育发展提高的要求成为共识，省县两级自治局逐步合流。以赫尔松省为例，省级在县级原先负责初等教育部门加大投入，而县级自身也放弃了原先的奖励制度，提高了自身在办学中的出资比重，加大对国民教育投资的力度。但是，在很多省份，这种合流也遭到了预想中的县级自治局抵制，甚至还有省议员的反对。合流中主要有这么几种类型，第一种是直接参与具体支出，如建设夜间收留所、校园建设和维护；第二种是是实施优惠贷款，如无息、低息贷款；第三种是直接承担部分国民教育预算，如赫尔松省的自治会议决定（1895）要承担各县级自治会议国民教育预算的1/3；哈尔科夫省自治会议决定（1897）向各县的国民学校拨款20万卢布，且县级自治税多者补助更多。这里面具体解释一下夜间收留所，这是北方诸省如奥洛涅茨、圣彼得堡、普斯科夫和诺夫哥罗德等省大部分地区地广人稀，如果让学生回家不安全，所以设立夜间收留所就相当于学校宿舍；另外资助的费用里还包括兴建学校附属的图书馆。这一次又是莫斯科省开头，而后特维尔、切尔尼戈夫、叶卡捷琳诺斯拉夫、库尔斯克、维亚特卡等省都开始拨款投资，到1898年，34个省就有2098个学校图书馆。